Malgré un climat particulièrement anxiogène, le premier tour des élections municipales et communautaires s’est tenu le dimanche 15 mars 2020[1]. Initialement prévu le dimanche 22 mars suivant, le second tour a été reporté dès le 17 mars 2020[2] et aura finalement lieu le dimanche 28 juin prochain[3]. Tout en déclarant l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois[4], prolongée jusqu’au 10 juillet 2020 inclus[5], la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 a autorisé le Gouvernement à prendre, par ordonnances, toute mesure adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus sous peine de sanction (nullité, caducité, forclusions, prescription, etc.), à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Le b) du 2° du I de l’article 5 de cette même loi précise que ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020, donc avec effet rétroactif. Tour d’horizon du contentieux des élections municipales en période de crise sanitaire.

1 – Quel est le juge compétent ?

Les litiges relatifs aux élections des conseillers municipaux et des conseillers communautaires relèvent de la compétence du tribunal administratif. Le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel ont eu lieu les opérations contestées.

À noter que dès lors qu’ils ont été transcrits au procès-verbal signé des membres du bureau de vote, il n’appartient qu’à la juridiction administrative saisie d’une protestation de rectifier les résultats proclamés d’une élection municipale. Une fois la proclamation des résultats, et ce quelle que soit l’erreur pouvant apparaître dans le procès-verbal, le président du bureau de vote ou les services de la sous-préfecture ne peuvent pas y apporter la moindre rectification[6]. Le Préfet ne peut ainsi, sans empiéter sur la compétence exclusive du juge de l’élection, constater par arrêté l’inexistence des opérations électorales[7].

2 – Qui peut contester les élections ?

Les opérations électorales peuvent être contestées par tout électeur, tout éligible (autrement dit tout candidat) et par le préfet territorialement compétent[8]. Sous peine d’irrecevabilité, les conclusions doivent être relatives à une élection dans une circonscription particulière[9]. En revanche, faute de justifier d’un intérêt propre, une commune ne peut avoir ni la qualité de partie, ni celle d’intervenant[10].

3 – Quel est le délai pour contester les opérations électorales ?

Conformément à l’article R. 119 du code électoral, les réclamations contre les opérations électorales doivent être consignées au procès-verbal, sinon être déposées, à peine d’irrecevabilité, au plus tard à 18 heures le 5^ème jour qui suit l’élection, à la sous-préfecture ou à la préfecture. Elles sont immédiatement adressées au préfet qui les fait enregistrer au greffe du tribunal administratif. Le délai de transmission par le préfet au greffe du tribunal administratif est en revanche sans incidence sur la recevabilité de la protestation qui a bien été déposée dans le délai à la sous-préfecture[11].

Si l’objectif de ces dispositions est de permettre de contester facilement les opérations électorales, le juge administratif exige néanmoins un certain formalisme à respecter sous peine d’irrecevabilité de la protestation. Des observations consignées au procès-verbal des opérations électorales ne peuvent valablement saisir le juge de l’élection que si elles contiennent une demande d’annulation de ces opérations ou si elles sont formulées dans des termes qui, au moyen de griefs précis, mettent expressément en cause leur validité et invitent ainsi le juge à en tirer les conséquences[12].

Les protestations peuvent également être déposées, toujours dans le même délai, directement au greffe du tribunal administratif territorialement compétent.

Si les résultats des opérations électorales sont proclamés le jour même des élections, le délai fixé par les dispositions précitées de l’article R. 119 du code électoral expire le vendredi suivant à 18 heures. Il s’agit d’un délai franc[13] qui est prorogé jusqu’au premier jour ouvrable suivant lorsqu’il aurait normalement expiré un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé[14]. Le requérant doit accomplir toutes les diligences nécessaires pour que sa protestation soit enregistrée par le greffe du tribunal administratif dans les délais requis. Tel n’est pas le cas du requérant qui a envoyé sa requête seulement le jeudi 20 mars, celui-ci ne pouvant ignorer que, dans les conditions normales de fonctionnement du service postal, elle ne pourrait pas parvenir dans les délais, c’est-à-dire dès le lendemain à la permanence ouverte au greffe du tribunal administratif[15]. Lorsqu’un candidat a été élu dès le premier tour, la protestation tendant à l’annulation de son élection, enregistrée dans un délai de 5 jours à compter du second tour, est irrecevable comme tardive[16].

Le Conseil d’Etat a admis par le passé la recevabilité d’une protestation transmise au tribunal administratif par un simple courrier électronique, le requérant ayant ultérieurement confirmé être l’auteur de cette protestation par une lettre enregistrée au greffe après l’expiration de ce délai[17]. Attention toutefois. Depuis le 30 novembre 2018, les personnes physiques non représentées par un avocat peuvent adresser leur requête à la juridiction par voie électronique au moyen du téléservice dénommé « Télérecours citoyens »[18]. Le deuxième alinéa de l’article R. 414-6 du code de justice administrative prévoit que ces personnes ne peuvent régulièrement saisir la juridiction par voie électronique que par l’usage de ce téléservice. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 30 novembre 2018[19]. Depuis cette date, y compris dans le contentieux électoral, une protestation envoyée par simple courrier électronique pourrait être regardée comme irrecevable.

Au même titre que les protestations consignées au procès-verbal ou déposées en sous-préfecture ou préfecture, la requête adressée directement au greffe du tribunal administratif doit comporter des conclusions suffisamment précises pour saisir le juge de l’élection[20].

4 – Quel est l’impact de la crise sanitaire sur ces délais ?

• En ce qui concerne les opérations électorales du 15 mars 2020

L’article 15 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif a prévu que les réclamations et recours mentionnés à l’article R. 119 du code électoral peuvent être formés contre les opérations électorales du premier tour au plus tard à 18 heures le 5^ème jour qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dès ce tour, fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020 dans les conditions définies au premier alinéa du III de l’article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 susvisée ou, par dérogation, aux dates prévues au deuxième ou troisième alinéa du même III du même article.

Dans les communes dans lesquelles le conseil municipal a été élu au complet lors du scrutin organisé le 15 mars 2020, les conseillers municipaux et communautaires élus sont entrés en fonction le 18 mai 2020[21]. Le délai de recours expirait donc le lundi 25 mai 2020 à 18 heures. Dans les communes de moins de 1 000 habitants pour lesquelles le conseil municipal n’a pas été élu au complet, les conseillers municipaux élus au premier tour entreront en fonction le lendemain du second tour de l’élection[22]. Le délai de recours expirera le lundi 5 juillet 2020 à 18 heures. Les conseillers d’arrondissement et les conseillers de Paris élus au premier tour entreront eux aussi en fonction le lendemain du second tour de l’élection. Le délai de recours expirera donc également le lundi 5 juillet 2020 à 18 heures.

• En ce qui concerne les opérations électorales du 28 juin 2020

Les dispositions du Titre I^er de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période ne sont pas applicables aux délais et mesures concernant les élections régies par le code électoral et les consultations auxquelles ce code est rendu applicable. Aucun texte publié pendant la crise sanitaire n’a aménagé les délais de recours contre les opérations électorales du second tour.

Les protestations ou recours devront donc être déposés ou enregistrés au plus tard à 18 heures le 5^ème jour qui suit l’élection, soit au plus tard le vendredi 3 juillet 2020 à 18 heures si les résultats sont proclamés dès le jour même du scrutin.

5 – Comment se déroule l’instruction devant le tribunal administratif ?

Les requêtes en matière d’élections municipales sont présentées, instruites et jugées dans les formes prescrites par le code de justice administrative, par le code électoral et par les lois particulières en la matière[23]. Il s’agit d’une procédure contentieuse très largement aménagée, notamment en ce qui concerne les délais d’instruction et le respect du principe du contradictoire.

Dans les 3 jours de l’enregistrement de la protestation, le greffe doit notifier la protestation aux conseillers dont l’élection est contestée. Notamment lorsque la protestation a été portée sur le procès-verbal des opérations électorales, cette notification peut revêtir la forme d’un simple avis au destinataire mentionnant l’existence et le contenu de cette protestation[24]. Le défaut de notification, dans les formes requises, des protestations à l’élu dont l’élection est contestée entache d’irrégularité le jugement rendu[25], sauf s’il apparaît que l’intéressé à qui le recours a été notifié postérieurement au délai de 3 jours a pu produire de manière complète ses moyens de défense[26], le délai prévu à l’article R. 119 du code électoral n’étant pas prescrit à peine de nullité[27]. Le principe du contradictoire n’est pas respecté lorsque le candidat dont l’élection est contestée n’a disposé, en dehors de toutes circonstances particulières, que de 48 heures pour produire ses observations en défense[28].

En même temps que cette notification, les conseillers sont avisés qu’ils disposent de 5 jours pour tout délai à l’effet de déposer leurs défenses au greffe du tribunal administratif et de faire connaître s’ils entendent ou non user du droit de présenter des observations orales[29]. A condition qu’elles soient présentées avant la clôture de l’instruction, le juge de l’élection peut toutefois tenir compte des observations présentées en défense même après l’expiration de ce délai de 5 jours[30].

Le juge de l’élection n’a pas l’obligation de communiquer les mémoires complétant la protestation, ni les mémoires en défense, ni aucune pièce autre que la réclamation du protestataire[31]. Il n’a pas non plus l’obligation d’indiquer aux intéressés qu’ils ont la faculté de venir prendre communication des pièces annexées à la protestation ou au mémoire en défense au greffe du tribunal administratif[32]. La procédure contradictoire est donc très largement aménagée et oblige les requérants, comme les défendeurs, à être entreprenant tout au long de la procédure, le cas échéant en se déplaçant au tribunal pour consulter le dossier de l’affaire. En période d’état d’urgence sanitaire, une telle pratique apparait difficilement compatible avec l’objectif du Gouvernement de limiter la propagation du virus, ainsi qu’avec les mesures drastiques prises par certaines juridictions pour limiter l’accès et les déplacements à l’intérieur des tribunaux.

6 – Quel délai dispose le tribunal administratif pour statuer ?

En temps normal, le tribunal administratif doit rendre sa décision dans un délai de 3 mois à compter de l’enregistrement de la réclamation au greffe. Si le tribunal n’a pas statué dans le délai de 3 mois, il est dessaisi[33]. Il s’agit d’un délai de rigueur et le jugement est ainsi entaché d’irrégularité s’il a été rendu après l’expiration de ce délai[34].

Lorsque le juge administratif est saisi de la contestation d’une élection dans une circonscription où le montant des dépenses électorales est plafonné et qu’il est fait application des dispositions de l’article L. 118-2 du code électoral, le délai dans lequel le tribunal administratif doit normalement se prononcer court à partir de la date à laquelle il reçoit la décision de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ou, à défaut de décision explicite de celle-ci, à partir de l’expiration du délai de deux mois prévu au deuxième alinéa de l’article L. 52-12[35].

Ces délais ont très largement été aménagés pour tenir compte de la crise sanitaire, d’abord par l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif, puis tout dernièrement par la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l’organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires.

En application de l’article 17 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020, le délai imparti au tribunal administratif pour statuer sur les recours contre les résultats des élections municipales générales organisées en 2020 expirait, sous réserve de l’application de l’article L. 118-2 du code électoral, le dernier jour du quatrième mois suivant le 2^ème tour de ces élections. Autrement dit, le tribunal administratif devait statuer avant le 1^er novembre 2020. Ces dispositions s’appliquaient aussi bien pour les contestations dirigées contre le premier que pour le second tour.

À quelques jours seulement du second tour, l’article 2 de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 a considérablement modifié l’article 17 de l’ordonnance du 25 mars 2020. Sous réserve de l’article L. 118-2 du code électoral, le délai imparti au tribunal administratif pour statuer sur les recours contre les résultats du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires ainsi que des conseillers de Paris expire désormais :

• le 30 septembre 2020 pour l’élection des conseillers municipaux et communautaires mentionnés au premier alinéa du III de l’article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 ;
• le 31 octobre 2020 pour l’élection des conseillers municipaux, des conseillers d’arrondissement et des conseillers de Paris mentionnés aux deuxième et dernier alinéas du même III ;
• le 31 octobre 2020 pour l’élection des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d’arrondissement et des conseillers de Paris élus au second tour organisé dans les conditions prévues au premier alinéa du I du même article 19 ;
• et enfin 3 mois à compter de l’enregistrement de la réclamation au greffe pour l’élection des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d’arrondissement et des conseillers de Paris élus dans les conditions prévues au 2° du II de l’article 17 de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020.

La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 a par ailleurs modifié la date limite mentionnée à la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 52-12 du code électoral[36]. Les comptes de campagne et ses annexes doivent être déposés à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politique au plus tard le 10 juillet 2020 à 18 heures pour les listes présentes au seul premier tour et le 11 septembre 2020 à 18 heures pour celles présentes au second tour. Par souci de cohérence, l’article 4 de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 se calque sur ces dates pour modifier le délai prévu au premier alinéa de l’article L. 118-2 du code électoral, autrement dit le délai imparti à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour se prononcer sur les comptes de campagne des candidats. Celle-ci doit désormais se prononcer dans un délai de 3 mois à compter soit du 10 juillet 2020, soit du 11 septembre 2020.

7 – Quels sont les moyens invocables devant le juge de l’élection ?

De très nombreux moyens sont souvent invoqués devant le juge de l’élection : la constitution des listes électorales, la convocation des électeurs, l’organisation des bureaux de vote, le déroulement de la campagne électorale, le déroulement des opérations électorales, ou encore par exemple l’irrégularité des bulletins de vote. Toutes les irrégularités ne vont toutefois pas nécessairement entraîner l’annulation des élections. Il appartient en effet notamment au juge de l’élection de rechercher si l’irrégularité a été de nature à porter atteinte à l’égalité entre les candidats ou à altérer la sincérité du scrutin. En outre, eu égard à la particularité de ce contentieux, un grief formulé après l’expiration du délai de recours n’est pas recevable, hormis le cas où il est d’ordre public. En revanche, même après l’expiration du délai de recours, l’auteur d’une protestation peut développer les griefs qu’il a soulevés dans le délai[37]. Dans le même ordre d’idée, un moyen nouveau en appel est irrecevable[38]. Une réclamation contre les élections électorales ne s’improvise donc pas et le requérant doit prendre soin de développer, à l’intérieur du délai de recours, même sommairement, l’ensemble des moyens dont il entend se prévaloir devant le juge de l’élection.

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[1] Décret n° 2019-928 du 4 septembre 2019 fixant la date de renouvellement des conseils municipaux et communautaires, des conseillers de paris et des conseillers métropolitains de Lyon et portant convocation des électeurs.

[2] Décret n° 2020-267 du 17 mars 2020 portant report du second tour du renouvellement des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, initialement fixé au 22 mars 2020 par le décret n° 2019-928 du 4 septembre 2019.

[3] Décret n° 2020-642 du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, et portant convocation des électeurs.

[4] Art. 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.

[5] Art. 1^er de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions.

[6] CE, 14 nov. 2014, Commune de Gajac, n° 382056.

[7] CE Ass., 31 mai 1957, Commune du Moule, n° 26188, 26325.

[8] Art. L. 248 du code électoral.

[9] CE, 19 sept. 2014, Représentants français au Parlement européen, n° 380908.

[10] CE, 24 juill. 2019, Commune nouvelle de Theix-Noyalo, n° 427192.

[11] CE, 3 juin 2009, Communauté d’agglomération du Drouais, n° 319101.

[12] CE, 14 nov. 2014, Commune de Pineuilh (Gironde), n° 382218 ; CE, 9 oct. 2002, Commune de Goyave, n° 235362.

[13] CE, 6 mai 2009, Commune de Luemschwiller (Haut-Rhin), n° 317867.

[14] Art. 642 du code de procédure civile.

[15] CE, 8 juill. 2009, Commune de Pointe-à-Pitre, n° 321449.

[16] CE, 30 janv. 2009, Commune de Lettret (Hautes-Alpes), n° 317887 ; CE, 6 mai 2009, Commune de Luemschwiller (Haut-Rhin), n° 317867.

[17] CE, 22 juin 2015, Commune de Wasquehal, n° 385755.

[18] Art. R. 414-6 du code de justice administrative.

[19] Art. 1 de l’arrêté du 2 mai 2018 pris pour l’application de l’article 10 du décret relatif à l’utilisation d’un téléservice devant le Conseil d’Etat, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs et portant autres dispositions.

[20] CE, 29 déc. 2014, Commune de Samaran (Gers), n° 381579.

[21] Art. 1^er du décret n° 2020-571 du 14 mai 2020 définissant la date d’entrée en fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dans les communes dont le conseil municipal a été entièrement renouvelé dès le premier tour des élections municipales et communautaires organisé le 15 mars 2020.

[22] Alinéa 2 du III de l’article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.

[23] Art. R. 773-1 du code de justice administrative.

[24] CE, 13 fév. 2009, Commune de Goulles, n° 317973.

[25] CE, 26 avr. 2017, Conseillers communautaires de la commune de Bandrélé (Mayotte), n° 401144 ; CE, 7 déc. 1977, Commune de Laumesfeld, n° 08300.

[26] CE, 29 déc. 1989, Commune de Bolquère (Pyrénées-Orientales), n° 108384.

[27] CE, 24 juill. 2009, Commune de Doulaize, n° 327351.

[28] CE, 29 juill. 2002, Commune de Munster (Moselle), n° 236334.

[29] Art. R. 119 du code électoral.

[30] CE, 31 juill. 2009, Commune de Sainte-Rose, n° 318365.

[31] CE, 22 sept. 2010, Commune de Corbeil-Essonnes, n° 338956.

[32] CE, 25 fév. 2015, Commune de Palavas-les-Flots, n° 382904.

[33] Art. R. 121 du code électoral.

[34] CE, 26 juin 2015, Commune de Camopi (Guyane), n° 388409.

[35] Art. R. 120 du code électoral.

[36] 4° du XII de l’article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020.

[37] CE, 17 juin 2015, Commune de Montreuil, n° 385859.

[38] CE, 15 mars 2002, Commune de Valence d’Agen, n° 236247.