Dans un État de droit confronté à une crise sanitaire mondiale sans précédent, le Gouvernement devait trouver en urgence un juste équilibre entre, d’une part, la nécessité d’assurer la continuité du service public de la justice en permettant, par des aménagements nécessaires, la poursuite de l’activité des juridictions de l’ordre administratif et, d’autre part, l’absolue nécessité de préserver les principes fondamentaux de la justice administrative : respect du principe du contradictoire, respect des droits de la défense, droit à un procès équitable, droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal indépendant. Même en période de crise sanitaire, l’obligation de garantir la continuité du service public de la justice ne doit jamais se faire aux dépens des droits des justiciables.

L’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 a autorisé le Gouvernement à prendre, par ordonnances, toute mesure relevant du domaine de la loi, si nécessaire avec effet rétroactif au 12 mars 2020. Présentation des principales mesures introduites par l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif.

I. Le champ d’application de l’ordonnance

Les dispositions de l’ordonnance du 25 mars 2020 sont applicables à l’ensemble des juridictions de l’ordre administratif, sauf lorsqu’elles en disposent autrement. L’ordonnance est donc susceptible de s’appliquer aussi bien aux juridictions administratives de droit commun (tribunaux administratives et cours administratives d’appel), qu’aux juridictions administratives spécialisées statuant à charge de recours devant le Conseil d’Etat.

II. L’organisation et le fonctionnement des juridictions administratives adaptés pendant toute la durée de l’état d’urgence sanitaire

Par dérogation aux dispositions législatives et réglementaires normalement applicables, le Titre Ier de l’ordonnance aménage, durant la période comprise entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire, l’organisation et le fonctionnement des juridictions administratives.

1. Mesures destinées à pallier la vacance ou l’empêchement des magistrats

En cas de vacance ou d’empêchement d’un magistrat, les tribunaux administratifs peuvent normalement délibérer en se complétant par l’adjonction d’un magistrat appartenant à un autre tribunal administratif[1]. Cette mobilité ponctuelle est limitée aux tribunaux administratifs entre eux et ne permet donc pas de compléter les formations de jugement des tribunaux par des magistrats appartenant à des cours administratives d’appel. Pour ces dernières, le code de justice administrative ne prévoit d’ailleurs pas une telle faculté et elles ne peuvent pas compléter leur formation de jugement en faisant appel à un magistrat d’un autre tribunal ou d’une autre cour administrative d’appel.

L’article 2 de l’ordonnance du 25 mars 2020 permet de favoriser la mobilité des magistrats afin de compléter, en cas de vacance ou d’empêchement, les formations de jugement. Pendant toute la durée de l’état de crise sanitaire, les formations de jugement des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel peuvent délibérer en se complétant par l’adjonction d’un ou plusieurs magistrats en activité au sein de l’une de ces juridictions.

La mobilité des magistrats peut donc s’opérer provisoirement :

• entre un tribunal et une cour administrative d’appel, ou inversement ;
• ainsi qu’entre des cours administratives d’appel.

Ces magistrats sont désignés par le président de la juridiction d’accueil, sur proposition du président de la juridiction d’origine.

L’ordonnance du 25 mars 2020 permet également de faire appel à des magistrats honoraires, dans le respect des dispositions de l’article L. 222-2-1 du code de justice administrative.

2. Mesures destinées à assurer la continuité dans le tri des requêtes

Certaines décisions limitativement énumérées à l’article R. 222-1 du code de justice administrative, prises par ordonnance et donc à juge unique, sont normalement réservées aux présidents de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, aux premiers vice-présidents des tribunaux et des cours, au vice-président du tribunal administratif de Paris, aux présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours et, lorsqu’ils sont désignés à cet effet par le président de leur juridiction, aux magistrats ayant une ancienneté minimale de deux ans et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller.

Le corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel comprend 3 grades : président, premier conseiller et conseiller. Lorsqu’ils sont désignés par le président de la juridiction à laquelle ils appartiennent, les magistrats ayant une ancienneté minimale de deux ans et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller peuvent donc prendre une ordonnance dans les cas et conditions prévus à l’article R. 222-1 du code de justice administrative. L’article 4 de l’ordonnance du 25 mars 2020 étend provisoirement aux magistrats ayant le grade de conseiller et une ancienneté minimale de deux ans la possibilité d’être désignés par le président de leur juridiction.

Les ordonnances de tri constituent un outil précieux pour les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, en leur permettant de réguler plus rapidement le flot continu des affaires à juger. Elles introduisent en revanche un biais méthodologique, en réduisant artificiellement la durée moyenne des procédures devant la juridiction administrative, le délai d’instruction des affaires étant encore souvent de plusieurs années devant certaines juridictions.

3. Mesures destinées à aménager la communication des pièces, actes et avis

L’article 5 de l’ordonnance du 25 mars 2020 prévoit que la communication des pièces, actes et avis aux parties peut être effectuée par tout moyen. L’ordonnance ayant été rédigée et publiée dans un délai remarquablement bref, on peut difficilement faire grief aux rédacteurs le manque de clarté et de précision de cet article, qui semble notamment vouloir déroger aux articles R. 611-3 à R. 611-5 du code de justice administrative. Il serait important de savoir si cette dérogation générale s’applique également aux notifications qui doivent normalement être effectuées au moyen de lettres remises contre signature ou de tout autre dispositif permettant d’attester la date de réception.

Cela étant précisé, la juridiction administrative est particulièrement avancée en matière de communication électronique, certaines personnes ayant l’obligation de recourir à l’application « Télérecours » pour déposer leurs actes de procédure (avocats, avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, personnes morales de droit public autres que les communes de moins de 3 500 habitants et les organismes de droit privé chargés de la gestion permanente d’un service public). Depuis le 30 novembre 2018, les personnes physiques et morales de droit privé non représentées par un avocat (particulier, société, association, etc.), autres que celles chargées de la gestion permanente d’un service public, peuvent également adresser leur requête à la juridiction par voie électronique au moyen du téléservice « Télérecours citoyens ». Lorsqu’elles interviennent en défense, ces personnes peuvent être invitées par la juridiction à utiliser ce téléservice.

Particulièrement facile d’accès et d’utilisation, ces applications (Télérecours et Télérecours citoyens) permettent de garantir la fiabilité de l’identification des parties, l’intégrité des documents adressés ainsi que la sécurité et la confidentialité des échanges entre les parties et la juridiction. Elles permettent également d’établir de manière certaine la date et l’heure de la mise à disposition des documents ainsi que celles de leur première consultation par son destinataire. Dans ce contexte de crise sanitaire, justifiant des aménagements provisoires aux règles de procédure, ce moyen de communication électronique devrait être appelé à se généraliser chaque fois que possible.

4. Mesures destinées à aménager la tenue des audiences

Publicité des débats – Devant la juridiction administrative, les débats ont normalement lieu en audience publique[2]. Sous peine d’irrégularité, la décision doit obligatoirement mentionner que l’audience a été publique. Par dérogation au principe de la publicité des débats, le président de la formation de jugement peut toutefois, à titre exceptionnel, décider que l’audience aura lieu ou se poursuivra hors la présence du public, si la sauvegarde de l’ordre public ou le respect de l’intimité des personnes ou de secrets protégés par la loi l’exige[3]. Le cas échéant, la décision mentionne que l’audience a eu lieu ou s’est poursuivie hors la présence du public.

L’article 6 de l’ordonnance du 25 mars 2020 permet au président de la formation de jugement de décider que l’audience aura lieu hors la présence du public ou que le nombre de personnes admises à l’audience sera limité. L’utilité de cette mesure doit être mise en perspective avec l’interdiction généralisée de se déplacer hors du domicile en dehors de cas limitativement énumérés à l’article 3 du décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, dont le 7° concerne précisément les déplacements résultant d’une convocation émanant d’une juridiction administrative ou de l’autorité judiciaire . En effet, sauf circonstances particulières, rien ne semble justifier que, en dehors des parties concernées, de leur représentant, leur interprète ou, dans des affaires médiatiques, la presse, des personnes puissent quitter leur lieu de confinement pour assister comme simple public à une audience.

Audiences par audio ou visioconférence – L’article 7 de l’ordonnance du 25 mars 2020 permet d’utiliser, devant toutes les juridictions de l’ordre administratif, un moyen de télécommunication audiovisuelle pour tenir les audiences. Le moyen utilisé doit permettre de s’assurer de l’identité des parties et garantir la qualité de la transmission et la confidentialité des échanges entre les parties et leurs avocats. En cas d’impossibilité technique ou matérielle de recourir à un tel moyen, le juge peut décider d’entendre les parties et leurs avocats par tout moyen de communication électronique, y compris téléphonique. Le moyen doit permettre de s’assurer de l’identité des parties et de garantir la qualité de la transmission et la confidentialité des échanges. La décision du juge d’utiliser un tel moyen est insusceptible de recours.

L’article 7 précise que lorsqu’une partie est assistée d’un conseil ou d’un interprète, il n’est pas requis que ce dernier soit physiquement présent auprès d’elle. En pratique, la séparation physique entre l’interprète et la partie concernée pourrait poser un véritable problème au regard du principe des droits de la défense. Dans tous les cas, il appartient au juge d’organiser et conduire la procédure. Il doit s’assurer du bon déroulement des échanges entre les parties et veiller au respect des droits de la défense et au caractère contradictoire des débats. Le greffe dresse le procès-verbal des opérations effectuées.

Il aurait été également possible de s’inspirer de la récente réforme de la procédure civile. Depuis le 1^er janvier 2020 devant le tribunal judiciaire, la procédure peut, à l’initiative des parties lorsqu’elles en sont expressément d’accord, se dérouler sans audience. En ce cas, la procédure est exclusivement écrite[4]. Le cas échéant, que la représentation par avocat soit obligatoire[5] ou non[6], l’assignation doit mentionner l’accord du demandeur pour que la procédure se déroule sans audience en application de l’article L. 212-5-1 du code de l’organisation judiciaire. Lorsqu’il se constitue en défense dans les procédures avec représentation obligatoire, l’acte de l’avocat doit comporter, le cas échéant, l’accord du défendeur pour que la procédure se déroule sans audience[7]. Dans les procédures orales sans représentation obligatoire, les parties peuvent, à tout moment de la procédure, donner expressément leur accord pour que la procédure se déroule sans audience[8]. Ces nouvelles dispositions illustrent la transformation du procès civil et la place de plus en plus réduite de l’oralité des débats dans la justice civile. Face à l’engorgement des juridictions judiciaires, l’utilité des plaidoiries, dans les procédures écrites comme orales, s’estompe de plus en plus au profit du contenu des conclusions écrites.

Devant la juridiction administrative, la procédure est essentiellement écrite et la présence des parties à l’audience n’est pas obligatoire. En pratique, de très nombreuses affaires sont quotidiennement jugées en dehors de la présence des parties. En prévoyant de recueillir l’accord préalable de toutes les parties, il aurait peut-être été possible d’admettre, pour une période limitée à la crise sanitaire, le déroulement de procédures sans audience (ce qui a été prévu pour le jugement des affaires en référé, sans même l’accord préalable des parties).

Dispense de conclusions – Lors de l’audience, après la lecture du rapport par le magistrat chargé d’instruire l’affaire, le Rapporteur public expose en temps normal publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent[9]. Le code prévoit toutefois certaines matières pour lesquelles le Rapporteur public peut être dispensé, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience[10]. L’article 8 de l’ordonnance du 25 mars 2020 généralise cette possibilité, en prévoyant que le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d’exposer à l’audience des conclusions sur une requête.

Dispense d’audience en référé – Lorsqu’il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 (référé-suspension) et L. 521-2 (référé-liberté) du code de justice administrative, de les modifier ou d’y mettre fin, le juge des référés statue normalement après une procédure contradictoire et une audience publique[11]. Toutefois, lorsque la demande ne présente pas un caractère d’urgence ou lorsqu’il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée, sans procédure contradictoire et sans audience[12].

L’article 9 de l’ordonnance du 25 mars 2020 permet au juge des référés de statuer dans tous les cas sans audience publique. Le cas échéant, il doit informer les parties de l’absence d’audience et fixer la date à partir de laquelle l’instruction sera close. L’ordonnance de référé doit être motivée.

5. Mesures destinées à aménager la notification des décisions

Les décisions rendues par les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel (jugements, arrêts ou ordonnances) sont notifiées directement par le greffe de la juridiction aux parties, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception[13]. L’article 13 de l’ordonnance du 25 mars 2020 prévoit que lorsqu’une partie est représentée par un avocat, la notification est valablement accomplie par l’expédition de la décision à son mandataire.

Cette mesure devrait avoir une conséquence directe sur le point de départ des délais de recours pour contester les décisions rendues. La notification d’une décision à l’avocat d’une partie, via l’application Télérecours, ne fait normalement pas courir le délai de recours ; seule la notification à partie compte. Depuis le 12 mars 2020, la notification des décisions aux avocats des parties pourrait être regardée comme constituant le point de départ du délai de recours.

III. L’aménagement des délais de procédure et de jugement

1. Mesures destinées à aménager les délais de recours

Le I de l’article 15 de l’ordonnance du 25 mars 2020 renvoie aux dispositions de l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période, en prévoyant qu’elles sont applicables aux procédures devant les juridictions de l’ordre administratif.

En application de l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306, tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l’article 1^er sera réputé avoir été fait à temps s’il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois.

Les dispositions du titre Ier de l’ordonnance sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire. L’état d’urgence sanitaire a été déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 23 mars 2020, soit à compter du 24 mars 2020 (date de publication de la loi au JORF, l’article 22 prévoyant une entrée en vigueur immédiate). Il prendra fin, sauf prorogation autorisée par la loi ou si un décret en conseil des ministres y met fin avant, le 24 mai 2020. Dans cette hypothèse, la période mentionnée à l’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-306 prendrait fin un mois plus tard, soit le 24 juin 2020.

Exemples :

• Le délai pour saisir le tribunal est de 2 mois. Ce délai expire normalement le 15 mars 2020, soit pendant la période mentionnée à l’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-306. L’état d’urgence sanitaire a pris fin le 24 mai 2020. L’action en justice sera réputée avoir été faite à temps si elle a été présentée dans un délai de 2 mois (délai légalement imparti pour agir) à compter du 24 juin 2020 (date de la cessation de l’état d’urgence sanitaire + 1 mois).

• Le délai pour contester une ordonnance de référé est de 15 jours à compter de sa notification. Ce délai expire normalement le 15 mars 2020, soit pendant la période mentionnée à l’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-306. Le recours sera réputé avoir été fait à temps s’il a été présenté dans un délai de 15 jours (délai légalement imparti pour agir) à compter du 24 juin 2020 (date de la cessation de l’état d’urgence sanitaire + 1 mois).

En outre, si l’état d’urgence sanitaire est entré en vigueur sur l’ensemble du territoire national, un décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé peut en limiter l’application à certaines des circonscriptions territoriales. Le cas échéant, la cessation de la période mentionnée à l’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-306 pourrait ainsi varier d’un territoire à un autre, le nouveau délai pour agir devant alors être apprécié différemment selon le ou les territoires concernés.

Enfin, le II de l’article 15 de l’ordonnance du 25 mars 2020 a prévu certaines dérogations :

Référence	Décision	Délai de recours	Adaptation
Art. L. 512-1 du CESEDA	Obligations de quitter le territoire français (OQTF), sous réserve du III de l’article L. 512-1	Variable (30 jours, 15 jours ou 48 heures suivant la notification)	Le point de départ du délai de recours est reporté au lendemain de la fin de l’état d’urgence sanitaire
Art. L. 731-2 du CESEDA	Décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides	1 mois à compter de la notification de la décision	Le point de départ du délai de recours est reporté au lendemain de la fin de l’état d’urgence sanitaire
Art. L. 742-4 du CESEDA	Etranger qui a fait l’objet d’une décision de transfert mentionnée à l’article L. 742-3	15 jours à compter de la notification de la décision	Le point de départ du délai de recours est reporté au lendemain de la fin de l’état d’urgence sanitaire
Art. L. 213-9 du CESEDA	Etranger qui a fait l’objet d’un refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile et, le cas échéant, d’une décision de transfert	48 heures suivant la notification de la décision	Pas d’adaptation
Art. L. 512-1, III, du CESEDA	Etranger placé dans un centre de rétention en application de l’article L. 551 du CESEDA	48 heures à compter de la notification, lorsque la décision est notifiée avec la décision de placement en rétention	Pas d’adaptation
Art. R. 119 du code électoral	Opérations électorales du 1er tour des élections municipales organisé le 15 mars 2020	Au plus tard à 18h00 le 5ème jour qui suit l’élection	Au plus tard à 18h00 le 5ème jour qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dès ce tour

Les dispositions relatives aux délais de recours donnant souvent lieu, dans l’attente d’une décision du Conseil d’Etat, à des interprétations radicalement différentes de la part des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, il sera évidemment plus prudent de ne pas attendre le dernier moment pour saisir la juridiction ou accomplir l’acte ou la formalité requise.

2. Mesures destinées à reporter de plein droit la clôture d’instruction

L’article 16 de l’ordonnance du 25 mars 2020 prévoit que les mesures de clôture d’instruction dont le terme vient à échéance au cours de la période définie à l’article 2 sont prorogées de plein droit jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la fin de cette période, à moins que ce terme ne soit reporté par le juge. La période définie à l’article 2 s’étend du 12 mars 2020 à la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire.

Exemple : Une ordonnance a fixé la clôture de l’instruction au 15 mars 2020 à 12h00. Si l’état d’urgence sanitaire est levé le mardi 5 mai 2020, la clôture de l’instruction ne devrait prendre effet, en l’absence d’une nouvelle ordonnance, que le vendredi 5 juin 2020 (sauf à considérer qu’il s’agit d’un délai franc, auquel cas le délai expirerait le lundi 8 juin, le 6 tombant un samedi).

3. Mesures destinées à reporter les délais impartis au juge pour statuer

L’article 17 de l’ordonnance du 25 mars 2020 prévoit que durant la période mentionnée à l’article 2, le point de départ des délais impartis au juge pour statuer est reporté au premier jour du deuxième mois suivant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire mentionné à l’article 2. Le même article prévoit des dérogations en matière de droit des étrangers et de droit électoral.

Cette mesure pourrait avoir des conséquences importantes en matière de passation des contrats administratifs, lorsqu’un candidat a saisi le juge d’un référé précontractuel sur le fondement de l’article L. 551-1 (contrats passés par les pouvoirs adjudicateurs) ou L. 551-5 (contrats passés par les entités adjudicatrice) du code de justice administrative. Dans les deux cas, le contrat ne peut être signé à compter de la saisine du tribunal administratif et jusqu’à la notification de la décision juridictionnelle. Le président du tribunal administratif ou le magistrat à qui il a délégué cette fonction doit normalement statuer dans un délai de vingt jours sur ces demandes, la méconnaissance de ce délai n’étant toutefois assortie d’aucune sanction. La durée de l’instance faisant obstacle à la signature du contrat, l’intérêt général qui s’attache à la passation des contrats administratifs s’oppose à ce que l’instance dure trop longtemps.

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[1] Art. L. 221-2 du code de justice administrative.

[2] Art. L. 6 du code de justice administrative.

[3] Art. L. 731-1 du code de justice administrative.

[4] Art. L. 212-5-1 du code de l’organisation judiciaire.

[5] Art. 752 du code de procédure civile.

[6] Art. 753 du code de procédure civile.

[7] Art. 764 du code de procédure civile.

[8] Art. 828 du code de procédure civile.

[9] Art. L. 7 du code de justice administrative.

[10] Art. R. 732-1-1 du code de justice administrative.

[11] Art. L. 522-1 du code de justice administrative.

[12] Art. L. 522-3 du code de justice administrative.

[13] Art. R. 751-3 du code de justice administrative.